修舊還是立新? 房地稅中央地方同床異夢(mèng)

　　現(xiàn)有地方試點(diǎn)方案，均是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴(kuò)展到居民自住房屋，這與部委意見不一;而地方與中央立法精神不一，未來會(huì)出現(xiàn)很大麻煩

　　對(duì)居民自住房屋征收房產(chǎn)稅，這一貫穿2010年全年的政策懸念仍未現(xiàn)形。

　　房產(chǎn)稅目標(biāo)主要是調(diào)控房?jī)r(jià)還是籌集收入?“借道”現(xiàn)有稅種還是開征新稅?土地、住房、財(cái)稅等部門權(quán)責(zé)如何協(xié)調(diào)?當(dāng)重慶和上海將房產(chǎn)稅試點(diǎn)的申請(qǐng)?zhí)峤粐鴦?wù)院，現(xiàn)實(shí)的矛盾和沖突便浮出水面。

　　“對(duì)很多重大問題，各方存在很大分歧。”一位接近財(cái)政部和國家稅務(wù)總局的專家向本刊記者透露，對(duì)居民住房征稅可能比設(shè)想的要慢，遇到的實(shí)際問題，也比想象復(fù)雜得多。

　　此前，重慶和上海對(duì)居民自住房屋征稅的方案，是改造現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，將征稅范圍擴(kuò)大到居民自住房屋。這一方案無需開設(shè)新稅種，需修改現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》即可。而財(cái)政部和國家稅務(wù)總局依然堅(jiān)持改革初期確定的整合現(xiàn)有稅種、開征新稅的思路。

　　“重慶和上海的試點(diǎn)申請(qǐng)由國務(wù)院決定，還沒有聽說有明確的回復(fù)。”一位財(cái)稅專家表示，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局對(duì)改革已達(dá)成共識(shí)，不是取消1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》中對(duì)個(gè)人所有非營業(yè)用房產(chǎn)的免稅優(yōu)惠，而是要在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅整合為全新的房地產(chǎn)稅，同步出臺(tái)房地產(chǎn)稅暫行條例。

　　不如此，在房產(chǎn)稅改革過程中，中央與地方之間的利益取向、征收過程中至關(guān)重要的評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置等，也是議的。

　　“修舊”還是“立新”

　　房產(chǎn)稅在中國并非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年征收，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，對(duì)個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征。目前擬議的房產(chǎn)稅改革，是將征稅對(duì)象擴(kuò)大至個(gè)人非營業(yè)用房產(chǎn)。

　　中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富對(duì)本刊記者表示，要對(duì)個(gè)人住宅征收房產(chǎn)稅，簡(jiǎn)單的方法是修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，取消免稅規(guī)定。

　　這一方案，在政府強(qiáng)調(diào)稅收調(diào)控樓市的背景下提出，因?yàn)闊o需開設(shè)新稅，不涉及人大立法程序，被認(rèn)為是推進(jìn)改革的“捷徑”。不過，專家認(rèn)為，這一方案在操作上會(huì)面臨難題。

　　目前，中國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收有兩個(gè)稅種——房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。如果對(duì)《房產(chǎn)稅暫行條例》征收范圍擴(kuò)容，那么在征收過程中，需要分別評(píng)估土地和房產(chǎn)價(jià)值，分別征稅。眾所周知，房產(chǎn)的價(jià)值與地理位置密切相關(guān)，將土地和房產(chǎn)分割評(píng)估并非易事。

　　一位接近財(cái)政部和國家稅務(wù)總局的專家告訴本刊記者，目前兩部委已經(jīng)達(dá)成一致，整合現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為新稅種——房地產(chǎn)稅。

　　但是，重慶、上海上報(bào)的試點(diǎn)方案并不是按這樣的思路設(shè)計(jì)的。

　此前，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆接受媒體采訪時(shí)，詳細(xì)介紹了重慶的房產(chǎn)稅方案。渝版房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案主要針對(duì)住宅，基本思路包括：先對(duì)別墅、200平方米以上“大房子”和評(píng)估價(jià)值超過主城區(qū)平均售價(jià)3倍以上的住房開征;按面積計(jì)，實(shí)行累進(jìn)稅率;征收范圍先是增量部分，存量部分視情況開征;每戶家庭擁有普通住宅超過四套，可能被征稅;外地人炒房，可能被征稅。2010年12月10日，重慶市在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的通知》中再次強(qiáng)調(diào)，積做好征收住房房產(chǎn)稅的準(zhǔn)備工作。

　　上海市政府雖早已向國務(wù)院提交試點(diǎn)方案，但至今未對(duì)外透露任何細(xì)節(jié)。非官方渠道的滬版房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案已流傳出多個(gè)版本，以面積和價(jià)值為主要計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)，從增量擴(kuò)展至存量。據(jù)《南方》等多家媒體報(bào)道，2010年12月15日，在復(fù)旦大學(xué)一場(chǎng)房產(chǎn)稅研討會(huì)上，有專家透露出一個(gè)被認(rèn)為可信度較高的新方案：若新增購房，對(duì)每戶名下超出200平方米以上的部分房產(chǎn)面積進(jìn)行征收。

　　總體而言，兩個(gè)城市的方案都是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴(kuò)展到居民自住房屋，與兩部委的思路并不一致。

　　目前，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局起草房地產(chǎn)稅暫行條例的工作也在進(jìn)行，立法思路即是以整合房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為前提。

　　財(cái)稅專家認(rèn)為，在立法框架未定的情況下，改革試點(diǎn)需要謹(jǐn)慎。對(duì)已經(jīng)確定的思路，國務(wù)院主管部委與地方要事先統(tǒng)一意見。目前稅收立法權(quán)仍屬中央政府，“如果現(xiàn)在地方的試點(diǎn)與中央的立法精神不一致，未來會(huì)出現(xiàn)很大的麻煩。地方政府和中央部委還是需要事先協(xié)調(diào)。”

　　有專家認(rèn)為，理想的狀態(tài)是，先出臺(tái)一個(gè)兩稅合并的暫行條例，在此條例下，對(duì)經(jīng)營性房產(chǎn)按新條例在全國先行征稅，對(duì)個(gè)人住房可以根據(jù)各地申請(qǐng)進(jìn)行試點(diǎn)。

　　不過，在安體富看來，這二者的順序恰恰應(yīng)該相反。他對(duì)本刊記者表示，現(xiàn)在能先試點(diǎn)，試點(diǎn)可以有不同的方案，不試點(diǎn)不知道哪種方案效果比較好，而一旦形成立法是全國統(tǒng)一，“不能立法之后再試點(diǎn)，試點(diǎn)要在立法之前，摸索經(jīng)驗(yàn)。”

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)的稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等可以有所不同，但稅制的整體框架應(yīng)該統(tǒng)一。

　　值得注意的是，近期官方對(duì)房產(chǎn)稅的表態(tài)悄然發(fā)生了變化。2010年10月27日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中涉及房產(chǎn)稅的表述是“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。這與9月29日“國五條”出臺(tái)時(shí)提出的“加快房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并推廣到全國”，明顯不同。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康2010年12月中旬表示，近中期要取解決房地產(chǎn)稅的框架問題。

　中央、地方“同床異夢(mèng)”

　　“一些房?jī)r(jià)漲幅很高的城市，擔(dān)心改革會(huì)影響當(dāng)?shù)氐臉鞘小?rdquo;一位參與地方改革研究的專家表示，如果看到上海、重慶上報(bào)房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案，得出地方對(duì)改革態(tài)度積，那是誤解。上海和重慶的試點(diǎn)方案，實(shí)際的覆蓋面很窄，是針對(duì)少數(shù)高端房產(chǎn)。

　　如今，多數(shù)社會(huì)公眾的理解，政府對(duì)居民住房征稅的目的是要壓低房?jī)r(jià)。的確，這是中央政府推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革過程中衍生出來的目標(biāo)之一。而這一中央政府默認(rèn)、社會(huì)公眾一度渴盼的目標(biāo)，恰恰是地方政府很大的擔(dān)憂。

　　將稅制改革和宏觀調(diào)控結(jié)合起來，這是財(cái)稅部門推進(jìn)稅制改革的一項(xiàng)原則，也得到了國務(wù)院的認(rèn)可。房地產(chǎn)稅收的改革，更是將改革和調(diào)控相結(jié)合的原則發(fā)揮到了。

　　中央決定對(duì)居民住房征稅，主要目標(biāo)是完善分稅制，給地方以穩(wěn)定收入來源。但改革啟動(dòng)不久，從2005年開始，在房地產(chǎn)稅收調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，政府賦予的期許日益升溫，頻頻動(dòng)用多個(gè)稅種調(diào)控樓市。以致社會(huì)公眾誤認(rèn)為，目前政府推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革，其目標(biāo)是為了壓低房?jī)r(jià)。

　　對(duì)住房征稅會(huì)調(diào)節(jié)居民住房消費(fèi)需求，但是，并不能確定征稅必然會(huì)帶來房?jī)r(jià)下降。稅收增加會(huì)導(dǎo)致成本上升，成本影響價(jià)格，但成本不決定終價(jià)格。

　　2005年6月以來，為調(diào)控樓市，政府頻繁調(diào)整營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅、契稅、印花稅等政策，但樓市走勢(shì)堅(jiān)挺依舊，稅收調(diào)控效果差強(qiáng)人意。

　　2010年上半年以來，中央政府開始刻意弱化公眾用稅收調(diào)控房?jī)r(jià)的期望，開始強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)稅并非針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)，而是完善稅制改革，為地方提供穩(wěn)定的財(cái)源。

　　1994年實(shí)行中央地方分稅制后，優(yōu)質(zhì)稅源基本劃歸中央，中央和地方共享稅的劃分中也是中央占大頭。地方政府有權(quán)決定是否征收的有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停征筵席稅，屠宰稅也鮮有地方征收。

　　目前，中央政府財(cái)力雄厚，而基層地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財(cái)政”，由此產(chǎn)生種種弊端，被人們?cè)嵅『团険?。賈康認(rèn)為，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區(qū)則需要房產(chǎn)稅，并使之成為地方稅體系的支柱之一。

　　財(cái)政部稅政司綜合處處長(zhǎng)周傳華也公開表示，房產(chǎn)稅可以成為地方政府重要且穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。

　　目前，房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中占比較低。2009年，城鎮(zhèn)土地使用稅完成920.97億元，房產(chǎn)稅完成803.64億元，兩個(gè)稅種合計(jì)占地方本級(jí)收入的比重5.3%。

　　然而，中央政府旨在為地方提供穩(wěn)定財(cái)源的房產(chǎn)稅，并未受到地方政府的青睞，經(jīng)過這幾年房?jī)r(jià)飆漲，多數(shù)城市政府官員已難以接受房?jī)r(jià)下跌可能帶來的負(fù)面影響。除重慶、上海申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，更多的城市對(duì)居民住房征稅持謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　本刊記者了解到，杭州市已對(duì)所有房產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，基本具備了征稅條件。但杭州市政府擔(dān)心開征房地產(chǎn)稅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貥鞘挟a(chǎn)生較大沖擊，對(duì)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革多有猶豫。

　　此外，近年來以調(diào)控樓市的名義，政府在住房交易環(huán)節(jié)征收的稅收上升至10%左右，再在保有環(huán)節(jié)征稅，很可能會(huì)帶來房主的反對(duì)。

　　安體富告訴本刊記者，土地、房產(chǎn)都是不斷升值的，房產(chǎn)稅對(duì)地方政府是一個(gè)穩(wěn)定的不斷增長(zhǎng)的收入來源，長(zhǎng)遠(yuǎn)看這個(gè)方向并沒錯(cuò)。但是，這一稅種涉及到千家萬戶，有地方政府擔(dān)心，先行試點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致市民的抵觸。

　　不過，地方政府擔(dān)心征稅導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降可能有些多慮。中國人民銀行研究局副研究員熊鷺在財(cái)新網(wǎng)撰文，舉例證明了征收不動(dòng)產(chǎn)稅，并不必然有效抑制房?jī)r(jià)上漲或平抑房?jī)r(jià)波動(dòng)。

　　熊鷺稱，英國的住宅稅/市政稅征稅對(duì)象是居民的住宅，征稅方法是把住宅按照市面資產(chǎn)價(jià)值分為八類或九類，征收數(shù)額不同的稅金，從1993年至今，英國房?jī)r(jià)仍然出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。同樣，美國各州早已普遍征收不動(dòng)產(chǎn)稅，但扣除通貨膨脹因素后，1997年至2006年美國房?jī)r(jià)仍上漲了57%，其中2000年至2006年上漲43%。而2006年以來美國房?jī)r(jià)則大幅下跌，波動(dòng)較大。

　　國務(wù)院發(fā)展研究金融所副所長(zhǎng)巴曙松(微博)近期的一項(xiàng)實(shí)證研究顯示，房產(chǎn)稅開征與房地產(chǎn)價(jià)格為負(fù)相關(guān)，房產(chǎn)稅開征會(huì)使房?jī)r(jià)微量下跌，但由于稅收的本質(zhì)使得房產(chǎn)稅在房?jī)r(jià)供求方面不能成為決定性因素，中長(zhǎng)期看，開征房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響有限。

　　SOHO中國董事長(zhǎng)潘石屹也在微博上表示，影響房?jī)r(jià)主要有兩個(gè)因素，一是土地的供應(yīng)，二是貨幣政策。無論房產(chǎn)稅開征或是不開征，和前面兩個(gè)主要因素相比，影響微乎其微。

　　另外，從目前的信息來看，房產(chǎn)稅的稅率不會(huì)很高，而且征管難度較大，相形之下，土地出讓金和房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收“可能相對(duì)比較簡(jiǎn)單，來得快”。

　　以北京為例，2009年土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比重達(dá)到18.4%，市級(jí)財(cái)政主要收入來源中，契稅和土地增值稅增幅分別為24.3%和54.5%。而杭州，土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比重更是在50%左右，2010年財(cái)政預(yù)算中，土地出讓金的增速高達(dá)76%。

　　目前，豐厚的土地出讓收入，以及逐年上升的房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，讓地方政府嘗到了甜頭，在保有環(huán)節(jié)征稅的積性因此大打折扣。

　　財(cái)稅專家建議，對(duì)居民保有環(huán)節(jié)征稅，必須同時(shí)降低政府對(duì)土地出讓的依賴，并大幅清理各項(xiàng)收費(fèi)，降低交易環(huán)節(jié)稅收比重。

　　“征收房地產(chǎn)稅，憑財(cái)政部和國稅總局的積性是不夠的，必須提高地方政府的積性。”一位參與改革研究的專家稱，房產(chǎn)稅征收需要收集全國各地的土地和房產(chǎn)等信息，財(cái)政部和國稅總局作為國家部委，沒有能力掌握這些，能通過稅務(wù)部門去取地方政府的配合。

　　安體富建議，在房產(chǎn)稅的征管上，可以給地方一定的靈活性，在中央統(tǒng)一設(shè)置稅種、修訂稅法、確定稅率區(qū)間的基礎(chǔ)上，由地方根據(jù)實(shí)際情況自行確定稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等。同時(shí)房產(chǎn)稅收入歸縣市級(jí)基層政府，省級(jí)政府不參與分成。

　　暗評(píng)估權(quán)

　　對(duì)居民自住房屋征稅的改革方案，無論“修舊”還是“立新”，計(jì)稅依據(jù)都將按評(píng)估值征收。幾乎所有參與改革研究的專家稱，“評(píng)估是房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵。”

　　在1986年版的《房產(chǎn)稅暫行條例》中，對(duì)于不出租的房產(chǎn)，計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值，若沒有房產(chǎn)原值作為依據(jù)，則由房產(chǎn)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)參考同類房產(chǎn)核定，稅率為1.2%;對(duì)于出租的房產(chǎn)，租金收入為計(jì)稅依據(jù)。